Reseñado por Guido Williams
Documento base Seminario
“Participación ciudadana en la gestión pública:
desafío país”[1]
“Las mayorías silenciosas perciben la necesidad de
crear espacios más aireados y más atractivos en
donde puedan surgir mayores opciones y nuevas
oportunidades que les permitan soñar con alcanzar
sus legítimas aspiraciones de felicidad personal y
de mayor justicia en lo social, más allá de las frases
y declaraciones “políticamente correctas” en que
nuestra discusión pública ha caído.”
desafío país”[1]
“Las mayorías silenciosas perciben la necesidad de
crear espacios más aireados y más atractivos en
donde puedan surgir mayores opciones y nuevas
oportunidades que les permitan soñar con alcanzar
sus legítimas aspiraciones de felicidad personal y
de mayor justicia en lo social, más allá de las frases
y declaraciones “políticamente correctas” en que
nuestra discusión pública ha caído.”
H. Senador Sergio Romero Pizarro. La Segunda. 20 de junio de 2005
Introducción
El presente trabajo pretende ser un documento de conceptos básicos que permitan una mejor compresión de los contenidos y desarrollos habidos en el país en torno a la problemática de la “participación ciudadana en la gestión pública. “
Para la elaboración de este documento se han recogido en forma resumida algunos de los aportes contenidos en trabajos hechos llegar al equipo coordinador del Seminario “Participación Ciudadana en la Gestión Pública: Desafío-País” por diversos expertos nacionales, en respuesta a la invitación en tal sentido efectuada por la Biblioteca del Congreso Nacional. Los expertos y expertas invitados fueron sesenta y se recibieron más de treinta trabajos, todos de alto valor e interesantes contenidos.
Seleccionar textos y autores para una elaborar una apretada síntesis no es tarea fácil. Se optó por el criterio de mencionar aquellos aportes que recogieran conceptos y formulaciones básicas en torno a la participación ciudadana y que pudieran constituir un marco conceptual mínimo para los objetivos del Seminario y conocimiento de los asistentes. Lo anterior, obviamente, no significa que los restantes aportes hayan sido menos valorados o no considerados por los organizadores. Muy por el contrario, todos los documentos aportados y que dicen relación con la indicada materia han sido incluidos, en forma completa, en la página web de la Biblioteca del Congreso Nacional, constituyéndose así en una importante fuente de consulta de los parlamentarios y de los interesados en general.
Los principales contenidos que se ha estimado indispensables para el presente compendio, son los siguientes: Concepto de participación ciudadana en la gestión pública; las modalidades de participación ciudadana, las condiciones para su desarrollo y una breve reseña de la actividad legislativa en relación al tema (proyectos de ley y resultados obtenidos).
¿Qué es participación ciudadana en la gestión pública?
De acuerdo a los aportes de expertos antes mencionados, podemos reseñar las siguientes definiciones conceptuales acerca de la participación ciudadana en la gestión pública:
El Ministerio Secretaría General de la Presidencia[2], citando a Sartori, sostiene que “participación puede ser entendida como el conjunto de actividades voluntarias mediante las cuales los miembros de una sociedad participan en la selección de sus gobernantes y, directa o indirectamente, en la elaboración de la política gubernamental. La participación es tomar parte activa.”
Luego, refiriéndose más específicamente a la participación ciudadana en la gestión pública, mencionan que es “el proceso de intervención de la Sociedad Civil (individuos y grupos organizados) en las decisiones y acciones que los afectan a ellos y su entorno; y por ciudadanía, la reivindicación de un sujeto de derechos y responsabilidades frente a un determinado poder; la participación ciudadana corresponde a la movilización de estos intereses de la Sociedad Civil en actividades públicas. Se refiere al rol del ciudadano en cuanto partícipe y en cuanto usuario de las decisiones y gestiones asociadas a la implementación de acciones públicas.”
Pedro Mújica[3] de Participa, citando a Carrillo, asevera que “la participación ciudadana puede ser entendida como la superación del déficit de ciudadanía, y no sólo es un valor en si misma sino que también contribuye a la consolidación democrática al controlar y limitar el poder del Estado; estimula el compromiso de los miembros de la comunidad en el procesamiento y solución de demandas sociales; desarrolla una cultura democrática de tolerancia y crea nuevos canales de los tradicionalmente empleados por los grupos de presión para articular intereses y enriquecer los flujos de información.”
Por su parte, Lorena Recabarren y Marcel Aubry[4], citando al autor Rafael González Ballar, señalan que participación ciudadana es “un proceso gradual mediante el cual se integra al ciudadano en forma individual o participando en forma colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalización, control y ejecución de las acciones en los asuntos públicos y privados, que lo afectan en lo político, económico, social y ambiental para permitirle su pleno desarrollo como ser humano y el de la comunidad en que se desenvuelve”. De aquella definición, se puede derivar entonces, que la participación ciudadana es un proceso, un continuo en el tiempo que se desarrolla, de generación de conciencia crítica y propositiva en el ciudadano, donde progresivamente éste va adquiriendo mayor relevancia y protagonismo
Felipe Viveros[5], desde una óptica jurídica entiende a la participación como “un auténtico concepto jurídico, primero en su vertiente de ser en sí misma un derecho humano que compete a cada individuo miembro de la comunidad como a la comunidad misma en su conjunto, y que consiste en tomar parte activa en los distintos ámbitos de la vida social, básicamente a través de los grupos, organizaciones e instituciones adecuadas, que conduzcan a un mejor desarrollo de la persona y de la comunidad en general.”
Abraham Magendzo[6], citando a la Fundación Ideas señala que participación ha quedado definida como “el ejercicio que involucra a las personas en la conformación de las instancias de poder y en las decisiones que en ellas se adoptan.”
La División de Organizaciones Sociales[7], del Ministerio Secretaría General de Gobierno, en un afán propedéutico señala que participación ciudadana es “el proceso de intervención de la sociedad civil (individuos y grupos organizados) en las decisiones y acciones que los afectan. Entonces, la participación ciudadana está relacionada con cualquier acción que realiza la ciudadanía, organizada o no, en cuestiones que la involucran.” Puntualizando, en políticas públicas, entiende ésta como “el proceso de intervención –interlocución, diálogo, cogestión o decisión- entre la sociedad civil (ciudadanos/as u organizaciones) y los/as funcionarios/as públicos, en función de la tarea específica que realiza la institución pública, para el ejercicio de sus derechos ciudadanos.”
En general, analizando estos conceptos, podemos afirmar que todos reconocen que para ejercer el derecho a la participación, el ciudadano interviene normalmente desde un colectivo, en el ámbito de la vida social o de los asuntos públicos, que impactan o pueden tener impacto sobre su persona o en su comunidad, con la finalidad de incidir de algún modo en la decisión o política de la autoridad pública.
Cabe hacer presente, como sostiene la Asociación Chilena de Organismos no Gubernamentales (ACCION)[8], a propósito del proyecto de ley sobre esta materia presentado en la Cámara de Diputados, estamos ante un concepto eje de participación ciudadana, orientador de la conducta democrática, y que tiene multiplicidad de posibles concreciones en las distintas esferas de la vida colectiva: desde luego, en la política estrictu senso, pero sin duda también en las dimensiones económicas, sociales y culturales de la vida colectiva, en las esferas de la vida privada, los espacios laborales, educacionales, los medios de comunicación masivos, la trama urbana y rural, local y nacional, real y virtual, entre otros espacios de significación social.
De lo anterior, dan cuenta precisamente los numerosos trabajos, provenientes de los más diversos ámbitos, que fueron aportados para este Seminario y que analizan la multiplicidad de expresiones y de intervenciones participativas de la sociedad civil en múltiples políticas públicas nacionales; y que, como se ha dicho, figuran in extenso en www.bcn.cl
¿Cuáles son las modalidades de participación ciudadana?
De las colaboraciones recibidas puede señalarse lo siguiente:
El Ministerio Secretaria General de la Presidencia clasifica la participación ciudadana en la Gestión Pública en cuatro tipos o estadios, los que en resumen son:
1. Participación decisoria: Combina la participación en toma de decisiones con la expresión de los derechos y demandas. Es un tipo de participación en la cual la sociedad civil actúa con un sentido de identidad e intereses propios. A la vez logra proponer temas al Estado, influir directamente en la toma de decisiones e incrementar su capacidad de negociación e interlocución con el sector público. Pasa a ser coproductor y velador de la política pública.
2. Participación consultiva: Opinión y control de parte de los interesados en el cumplimiento de los objetivos políticamente definidos como parte de la administración pública. Aquí se interceptan la participación que permite ejercitar los propios derechos y simultáneamente utilizar la oferta existente, velando por el adecuado cumplimiento de los objetivos y las reglas del juego preexistente.
3. Participación ejecutora y administradora: Combina la participación asociada a la toma de decisiones en la gestión pública y a la satisfacción de necesidades básicas. Incluye desde la participación en el diagnóstico, la ejecución hasta la evaluación de las políticas públicas.
4. Participación instrumental: Esta modalidad reúne la participación que tiene por propósito la satisfacción de necesidades básicas y por ende la relación con la administración pública interesa solo en cuanto permite acceder a estos recursos. En ella la participación del ciudadano es únicamente como usuario de un servicio o prestación y sólo se buscará incidir en la gestión pública en tanto no se obtengan los resultados deseados.
Para Aubry y Recabarren, por su parte, en una línea parecida, los modelos de participación ciudadana son los siguientes:
1. Participación como habilitación social y empoderamiento: orientada a que la comunidad adquiera destrezas y capacidades, fortalezca sus propios espacios y organizaciones, actúe con un sentido de identidad y de comunidad propio, a la vez que logra proponer temas al Estado, influir en la toma de decisiones e incrementar su capacidad de negociación e interlocución.
2. Participación gestionaria: considera a los beneficiarios como gestionadores de programas públicos para dar respuesta a problemas locales o sectoriales.
3. Participación instrumental: orientada a la satisfacción de necesidades básicas, utiliza la oferta tal cual viene predefinida desde los canales institucionales.
4. Participación consultiva: considera principalmente las experiencias tipo cabildos o consultas locales, con una interacción activa de la autoridad y la población.
La División de Organizaciones Sociales, del Ministerio Secretaría General de Gobierno, de manera similar a Recabarren y Aubry, reconoce cuatro modalidades de participación ciudadana en las políticas públicas, ellas son:
1. Modalidad Informativa: El nivel básico de participación. Tiene como finalidad informar para el efectivo ejercicio de los derechos ciudadano de las acciones, servicios, trámites y beneficios que posee el Estado, de modo de transparentar la gestión pública.
2. Modo consultivo: Tiene por propósito preguntar a la ciudadanía sobre alguna cuestión relevante del programa público. Se traduce en dar opiniones en una instancia pública.
3. Modalidad gestionaria. Implica compartir ciertas responsabilidades en la ejecución de la política o programa, genera capacidades en la comunidad y supone la existencia de liderazgo social e información para actuar como interlocutor representativo responsable.
4. Modalidad de empoderamiento. Supone el control social sobre la política pública. A través de ella la ciudadanía adquiere un rol preponderante e influyente en la toma de decisiones proponiendo temas al Estado.
Analizando estas clasificaciones, es dable concluir que los autores concuerdan en cuatro tipos o estadios de participación ciudadana en la gestión pública. Ellos se dan en niveles escalonados, desde lo más básico como obtener información sobre los derechos que nacen de una política pública hasta el empoderamiento o la intervención ejecutora en los planes. Este desarrollo implica que mientras más alto es el nivel, mas profundo es el grado de participación ejercido.
¿Cuáles son las condiciones para que se desarrolle la participación ciudadana?
La participación ciudadana en la gestión pública requiere de ciertas condiciones sociales, políticas y financieras que permiten su desarrollo. Ellas involucran al Estado, la sociedad civil y el sistema democrático. Al respecto, las instituciones y personas que aportaron con trabajos a este Seminario, señalaron cuales estiman son esas condiciones necesarias. Aún más, algunas propusieron nuevos paradigmas para avanzar en el fortalecimiento de esta participación.
Teresa Valdés[9], por ejemplo, considera que es necesario contar con una sociedad civil poderosa y diversa; disponer de líderes y dirigentes para estos nuevos tiempos, los que deben tener capacidad de establecer acuerdos, plantearse como interlocutores con el gobierno, el parlamento, partidos políticos, etc; que las organizaciones se desarrollen con autonomía, sean capaces de articularse en organizaciones mayores y puedan establecer alianzas; que exista una ciudadanía activa en hacer propuestas, examinar las políticas gubernamentales y ejercer control ciudadano.
El Ministerio Secretaria General de la Presidencia plantea que la participación ciudadana requiere del sector público: apertura, generación de información y la creación de espacios y mecanismos que acojan las preocupaciones, necesidades y propuestas provenientes de la sociedad civil. A su vez, requiere de la ciudadanía: empoderamiento en las cuestiones públicas, con organizaciones fuertes que representen toda su diversidad.
El mismo Ministerio, visualizando un futuro ideal, sostiene que para avanzar en la participación ciudadana en la gestión pública se necesita, un mayor esfuerzo en los siguientes tres ámbitos: Sociedad Civil, Estado y Régimen Político Democrático.
En el primer ámbito, sociedad civil, es necesario que ella goce de efectiva autonomía frente al Estado, a los intereses corporativos de los grupos y ante los partidos políticos. Asimismo, debe ser objeto de reconocimiento social, que se expresa en el fomento de las innovaciones, la participación y el ejercicio del derecho a la diversidad. Lo anterior puede materializarse mediante la promoción de la transferencia de fondos y recursos hacia la sociedad civil.
En cuanto al Estado, el Ministerio propone que desarrolle capacidad es para conformar alianzas estratégicas entre sus organismos y las organizaciones de la sociedad civil, involucrando a todos los actores comprometidos e interesados, como por ejemplo las Municipalidades, Universidades, Partidos Políticos, Medios de comunicación, etc. El fin es lograr niveles crecientes de diálogo, gestión y evaluación social de las políticas públicas. Otros aspectos que el Estado debería promover son: la formación de los funcionarios públicos en una cultura de participación ciudadana; el trabajo de la administración en redes organizacionales; admitir la gestión directa de los ciudadanos en las políticas públicas; hacer pública y transparente la gestión; proveer recursos a la sociedad civil que puedan ser utilizados directamente, en la función contralora del Estado y aceptar traspasar parte de su poder, mediante la creación de espacios de participación directa.
Por último, al régimen democrático se le solicita generar un nuevo trato entre la sociedad civil y el Estado, que se traduzca en un diálogo proactivo entre ellos, que no necesariamente produce un conflicto entre la democracia representativa y la democracia participativa.
Experiencias de proyectos de ley sobre participación ciudadana
Al Congreso Nacional se han presentado para legislar, diversos proyectos de ley relacionados con la participación ciudadana. Ellos han tenido suerte diversa. Algunos han finalizado en ley, otros han sido archivados o retirados y un grupo aún esta en tramitación. Los objetivos de estas propuestas han sido modificar la Constitución Política de la República, leyes particulares o crear cuerpos normativos generales sobre la materia.
Los proyectos que no han prosperado son los siguientes:
Proyecto de reforma constitucional contemplando la consulta popular, con carácter vinculante. (Boletín 1669-07) Ingresado en 1995. Archivado.
Proyecto de reforma constitucional que incorpora la iniciativa popular como mecanismo de participación ciudadana. (Boletín 1696-07) Ingresado en 1995. Archivado.
Proyecto de reforma constitucional que establece normas de tramitación por parte de los órganos de la administración del Estado y regula los derechos ciudadanos. (Boletín 2243-07) Ingresado en 1998. Archivado.
Proyecto que modifica la Ley General de Urbanismo y Construcción y otras normas legales que se indican. (Boletín 2340-14) Ingresado en 1999. Retirado.
Proyecto que fortalece la institucionalidad regional. (Boletín 2599-07) Ingresado en 2000. Archivado.
Proyecto que garantiza la participación ciudadana en la denominación de los bienes nacionales de uso público. (Boletín 3127-12) Ingresado en 2002. Archivado.
Los siguientes proyectos de ley terminaron su tramitación legislativa y se han constituido en ley:
R Proyecto sobre bases del medio ambiente. (Boletín 808-12) Ley 19.300.
R Proyecto sobre financiamiento urbano compartido. (Boletín 2651-14) Ley 19.865.
R Proyecto que modifica DL 2763 de 1979, con la finalidad de establecer una nueva concepción de la autoridad sanitaria, distintas modalidades de gestión y fortalecer la participación ciudadana. (Boletín 2980-11) Ley 19.937.
Finalmente, en el Congreso Nacional se encuentran varios proyectos de, pendientes de tramitación, relacionados con la materia objeto de este Documento Base y ellos son los siguientes:
Ø Proyecto de reforma constitucional para crear iniciativa popular en la formulación de las leyes. (Boletín 2489-07) Cámara de Diputados. Primer Trámite Constitucional.
Ø Proyecto que modifica la Constitución Política de la República con el objeto de promover el desarrollo del principio de soberanía y la participación ciudadana. (Boletín 3084-07). Cámara de Diputados. Primer Trámite Constitucional.
Ø Proyecto sobre pesca deportiva. (Boletín 3424-21) Cámara de Diputados. Primer Trámite Constitucional.
Ø Proyecto que modifica la Ley General de Urbanismo y Construcción y otras normas legales que indica en materia de planificación urbanística (Boletín 3557-14) Senado. Primer Trámite Constitucional.
Ø Proyecto sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública. (Boletín 3562-06) Cámara de Diputados. Primer Trámite Constitucional.
Algunas conclusiones
De los antecedentes reseñados en el presente Documento Base, es posible concluir algunas de las siguientes ideas:
a. Tanto las organizaciones civiles como el Estado, en lo medular, concuerdan en el concepto y en las modalidades de la participación ciudadana en la gestión pública.
b. La participación ciudadana, es un concepto que implica deberes, obligaciones y, más aún, compromisos de parte de la sociedad civil y del Estado. En el caso de éste último, en términos tales que podría significarle entrega de poder decisorio directo a los ciudadanos.
c. Los ciudadanos pueden, mediante la participación, transformarse en actores protagónicos en el proceso de toma de decisiones en las políticas públicas. La participación ciudadana, no se agota en la información y la consulta, sino que apunta hasta la efectiva intervención en las decisiones y ejecución de las políticas.
d. Diversas iniciativas de ley sobre participación ciudadana, propuestas al Congreso Nacional, han prosperado, transformándose en leyes. Existen pendientes varios proyectos de ley sobre la materia. El más importante es el del Boletín 3562 que establece un estatuto general sobre la materia.
e. El Estado democrático puede constituirse en el articulador de la participación ciudadana y en motor de mayores niveles de democratización y gobernabilidad.
[1] Guido Williams Obreque. Coordinador Apoyo Agenda Legislativa. Biblioteca del Congreso Nacional (julio, 2005)
[2] Ministerio Secretaria General de la Presidencia. “Participación ciudadana en la gestión pública”. Marco Conceptual. Elaborado por Francisca Marquez (SUR Consultores); Andrea Sanhueza (Participa), Manuel de Ferrari (Participa) y los abogados del Ministerio (Rodrigo Gonzalez y María Cecilia Caceres).
[3] Mújica, Pedro. “La participación ciudadana en relación con la gestión pública.” Corporación Participa.
[4] Recabarren, Lorena y Aubry, Marcel. “Participación social y ciudadana.” Instituto Libertad. Vol. XVI.
[5] Viveros, Felipe. “La participación de la sociedad civil en acciones de interés publico.”
[6] Magendzo, Abraham. “Formación ciudadana y objetivos fundamentales transversales.”
[7] División de Organizaciones Sociales. “Guía de participación ciudadana”.
[8] ACCION. “Taller de análisis sobre el proyecto de ley de asociaciones y participación ciudadana.”
[9] Valdés, Teresa. “Sociedad Civil en Chile”.
Introducción
El presente trabajo pretende ser un documento de conceptos básicos que permitan una mejor compresión de los contenidos y desarrollos habidos en el país en torno a la problemática de la “participación ciudadana en la gestión pública. “
Para la elaboración de este documento se han recogido en forma resumida algunos de los aportes contenidos en trabajos hechos llegar al equipo coordinador del Seminario “Participación Ciudadana en la Gestión Pública: Desafío-País” por diversos expertos nacionales, en respuesta a la invitación en tal sentido efectuada por la Biblioteca del Congreso Nacional. Los expertos y expertas invitados fueron sesenta y se recibieron más de treinta trabajos, todos de alto valor e interesantes contenidos.
Seleccionar textos y autores para una elaborar una apretada síntesis no es tarea fácil. Se optó por el criterio de mencionar aquellos aportes que recogieran conceptos y formulaciones básicas en torno a la participación ciudadana y que pudieran constituir un marco conceptual mínimo para los objetivos del Seminario y conocimiento de los asistentes. Lo anterior, obviamente, no significa que los restantes aportes hayan sido menos valorados o no considerados por los organizadores. Muy por el contrario, todos los documentos aportados y que dicen relación con la indicada materia han sido incluidos, en forma completa, en la página web de la Biblioteca del Congreso Nacional, constituyéndose así en una importante fuente de consulta de los parlamentarios y de los interesados en general.
Los principales contenidos que se ha estimado indispensables para el presente compendio, son los siguientes: Concepto de participación ciudadana en la gestión pública; las modalidades de participación ciudadana, las condiciones para su desarrollo y una breve reseña de la actividad legislativa en relación al tema (proyectos de ley y resultados obtenidos).
¿Qué es participación ciudadana en la gestión pública?
De acuerdo a los aportes de expertos antes mencionados, podemos reseñar las siguientes definiciones conceptuales acerca de la participación ciudadana en la gestión pública:
El Ministerio Secretaría General de la Presidencia[2], citando a Sartori, sostiene que “participación puede ser entendida como el conjunto de actividades voluntarias mediante las cuales los miembros de una sociedad participan en la selección de sus gobernantes y, directa o indirectamente, en la elaboración de la política gubernamental. La participación es tomar parte activa.”
Luego, refiriéndose más específicamente a la participación ciudadana en la gestión pública, mencionan que es “el proceso de intervención de la Sociedad Civil (individuos y grupos organizados) en las decisiones y acciones que los afectan a ellos y su entorno; y por ciudadanía, la reivindicación de un sujeto de derechos y responsabilidades frente a un determinado poder; la participación ciudadana corresponde a la movilización de estos intereses de la Sociedad Civil en actividades públicas. Se refiere al rol del ciudadano en cuanto partícipe y en cuanto usuario de las decisiones y gestiones asociadas a la implementación de acciones públicas.”
Pedro Mújica[3] de Participa, citando a Carrillo, asevera que “la participación ciudadana puede ser entendida como la superación del déficit de ciudadanía, y no sólo es un valor en si misma sino que también contribuye a la consolidación democrática al controlar y limitar el poder del Estado; estimula el compromiso de los miembros de la comunidad en el procesamiento y solución de demandas sociales; desarrolla una cultura democrática de tolerancia y crea nuevos canales de los tradicionalmente empleados por los grupos de presión para articular intereses y enriquecer los flujos de información.”
Por su parte, Lorena Recabarren y Marcel Aubry[4], citando al autor Rafael González Ballar, señalan que participación ciudadana es “un proceso gradual mediante el cual se integra al ciudadano en forma individual o participando en forma colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalización, control y ejecución de las acciones en los asuntos públicos y privados, que lo afectan en lo político, económico, social y ambiental para permitirle su pleno desarrollo como ser humano y el de la comunidad en que se desenvuelve”. De aquella definición, se puede derivar entonces, que la participación ciudadana es un proceso, un continuo en el tiempo que se desarrolla, de generación de conciencia crítica y propositiva en el ciudadano, donde progresivamente éste va adquiriendo mayor relevancia y protagonismo
Felipe Viveros[5], desde una óptica jurídica entiende a la participación como “un auténtico concepto jurídico, primero en su vertiente de ser en sí misma un derecho humano que compete a cada individuo miembro de la comunidad como a la comunidad misma en su conjunto, y que consiste en tomar parte activa en los distintos ámbitos de la vida social, básicamente a través de los grupos, organizaciones e instituciones adecuadas, que conduzcan a un mejor desarrollo de la persona y de la comunidad en general.”
Abraham Magendzo[6], citando a la Fundación Ideas señala que participación ha quedado definida como “el ejercicio que involucra a las personas en la conformación de las instancias de poder y en las decisiones que en ellas se adoptan.”
La División de Organizaciones Sociales[7], del Ministerio Secretaría General de Gobierno, en un afán propedéutico señala que participación ciudadana es “el proceso de intervención de la sociedad civil (individuos y grupos organizados) en las decisiones y acciones que los afectan. Entonces, la participación ciudadana está relacionada con cualquier acción que realiza la ciudadanía, organizada o no, en cuestiones que la involucran.” Puntualizando, en políticas públicas, entiende ésta como “el proceso de intervención –interlocución, diálogo, cogestión o decisión- entre la sociedad civil (ciudadanos/as u organizaciones) y los/as funcionarios/as públicos, en función de la tarea específica que realiza la institución pública, para el ejercicio de sus derechos ciudadanos.”
En general, analizando estos conceptos, podemos afirmar que todos reconocen que para ejercer el derecho a la participación, el ciudadano interviene normalmente desde un colectivo, en el ámbito de la vida social o de los asuntos públicos, que impactan o pueden tener impacto sobre su persona o en su comunidad, con la finalidad de incidir de algún modo en la decisión o política de la autoridad pública.
Cabe hacer presente, como sostiene la Asociación Chilena de Organismos no Gubernamentales (ACCION)[8], a propósito del proyecto de ley sobre esta materia presentado en la Cámara de Diputados, estamos ante un concepto eje de participación ciudadana, orientador de la conducta democrática, y que tiene multiplicidad de posibles concreciones en las distintas esferas de la vida colectiva: desde luego, en la política estrictu senso, pero sin duda también en las dimensiones económicas, sociales y culturales de la vida colectiva, en las esferas de la vida privada, los espacios laborales, educacionales, los medios de comunicación masivos, la trama urbana y rural, local y nacional, real y virtual, entre otros espacios de significación social.
De lo anterior, dan cuenta precisamente los numerosos trabajos, provenientes de los más diversos ámbitos, que fueron aportados para este Seminario y que analizan la multiplicidad de expresiones y de intervenciones participativas de la sociedad civil en múltiples políticas públicas nacionales; y que, como se ha dicho, figuran in extenso en www.bcn.cl
¿Cuáles son las modalidades de participación ciudadana?
De las colaboraciones recibidas puede señalarse lo siguiente:
El Ministerio Secretaria General de la Presidencia clasifica la participación ciudadana en la Gestión Pública en cuatro tipos o estadios, los que en resumen son:
1. Participación decisoria: Combina la participación en toma de decisiones con la expresión de los derechos y demandas. Es un tipo de participación en la cual la sociedad civil actúa con un sentido de identidad e intereses propios. A la vez logra proponer temas al Estado, influir directamente en la toma de decisiones e incrementar su capacidad de negociación e interlocución con el sector público. Pasa a ser coproductor y velador de la política pública.
2. Participación consultiva: Opinión y control de parte de los interesados en el cumplimiento de los objetivos políticamente definidos como parte de la administración pública. Aquí se interceptan la participación que permite ejercitar los propios derechos y simultáneamente utilizar la oferta existente, velando por el adecuado cumplimiento de los objetivos y las reglas del juego preexistente.
3. Participación ejecutora y administradora: Combina la participación asociada a la toma de decisiones en la gestión pública y a la satisfacción de necesidades básicas. Incluye desde la participación en el diagnóstico, la ejecución hasta la evaluación de las políticas públicas.
4. Participación instrumental: Esta modalidad reúne la participación que tiene por propósito la satisfacción de necesidades básicas y por ende la relación con la administración pública interesa solo en cuanto permite acceder a estos recursos. En ella la participación del ciudadano es únicamente como usuario de un servicio o prestación y sólo se buscará incidir en la gestión pública en tanto no se obtengan los resultados deseados.
Para Aubry y Recabarren, por su parte, en una línea parecida, los modelos de participación ciudadana son los siguientes:
1. Participación como habilitación social y empoderamiento: orientada a que la comunidad adquiera destrezas y capacidades, fortalezca sus propios espacios y organizaciones, actúe con un sentido de identidad y de comunidad propio, a la vez que logra proponer temas al Estado, influir en la toma de decisiones e incrementar su capacidad de negociación e interlocución.
2. Participación gestionaria: considera a los beneficiarios como gestionadores de programas públicos para dar respuesta a problemas locales o sectoriales.
3. Participación instrumental: orientada a la satisfacción de necesidades básicas, utiliza la oferta tal cual viene predefinida desde los canales institucionales.
4. Participación consultiva: considera principalmente las experiencias tipo cabildos o consultas locales, con una interacción activa de la autoridad y la población.
La División de Organizaciones Sociales, del Ministerio Secretaría General de Gobierno, de manera similar a Recabarren y Aubry, reconoce cuatro modalidades de participación ciudadana en las políticas públicas, ellas son:
1. Modalidad Informativa: El nivel básico de participación. Tiene como finalidad informar para el efectivo ejercicio de los derechos ciudadano de las acciones, servicios, trámites y beneficios que posee el Estado, de modo de transparentar la gestión pública.
2. Modo consultivo: Tiene por propósito preguntar a la ciudadanía sobre alguna cuestión relevante del programa público. Se traduce en dar opiniones en una instancia pública.
3. Modalidad gestionaria. Implica compartir ciertas responsabilidades en la ejecución de la política o programa, genera capacidades en la comunidad y supone la existencia de liderazgo social e información para actuar como interlocutor representativo responsable.
4. Modalidad de empoderamiento. Supone el control social sobre la política pública. A través de ella la ciudadanía adquiere un rol preponderante e influyente en la toma de decisiones proponiendo temas al Estado.
Analizando estas clasificaciones, es dable concluir que los autores concuerdan en cuatro tipos o estadios de participación ciudadana en la gestión pública. Ellos se dan en niveles escalonados, desde lo más básico como obtener información sobre los derechos que nacen de una política pública hasta el empoderamiento o la intervención ejecutora en los planes. Este desarrollo implica que mientras más alto es el nivel, mas profundo es el grado de participación ejercido.
¿Cuáles son las condiciones para que se desarrolle la participación ciudadana?
La participación ciudadana en la gestión pública requiere de ciertas condiciones sociales, políticas y financieras que permiten su desarrollo. Ellas involucran al Estado, la sociedad civil y el sistema democrático. Al respecto, las instituciones y personas que aportaron con trabajos a este Seminario, señalaron cuales estiman son esas condiciones necesarias. Aún más, algunas propusieron nuevos paradigmas para avanzar en el fortalecimiento de esta participación.
Teresa Valdés[9], por ejemplo, considera que es necesario contar con una sociedad civil poderosa y diversa; disponer de líderes y dirigentes para estos nuevos tiempos, los que deben tener capacidad de establecer acuerdos, plantearse como interlocutores con el gobierno, el parlamento, partidos políticos, etc; que las organizaciones se desarrollen con autonomía, sean capaces de articularse en organizaciones mayores y puedan establecer alianzas; que exista una ciudadanía activa en hacer propuestas, examinar las políticas gubernamentales y ejercer control ciudadano.
El Ministerio Secretaria General de la Presidencia plantea que la participación ciudadana requiere del sector público: apertura, generación de información y la creación de espacios y mecanismos que acojan las preocupaciones, necesidades y propuestas provenientes de la sociedad civil. A su vez, requiere de la ciudadanía: empoderamiento en las cuestiones públicas, con organizaciones fuertes que representen toda su diversidad.
El mismo Ministerio, visualizando un futuro ideal, sostiene que para avanzar en la participación ciudadana en la gestión pública se necesita, un mayor esfuerzo en los siguientes tres ámbitos: Sociedad Civil, Estado y Régimen Político Democrático.
En el primer ámbito, sociedad civil, es necesario que ella goce de efectiva autonomía frente al Estado, a los intereses corporativos de los grupos y ante los partidos políticos. Asimismo, debe ser objeto de reconocimiento social, que se expresa en el fomento de las innovaciones, la participación y el ejercicio del derecho a la diversidad. Lo anterior puede materializarse mediante la promoción de la transferencia de fondos y recursos hacia la sociedad civil.
En cuanto al Estado, el Ministerio propone que desarrolle capacidad es para conformar alianzas estratégicas entre sus organismos y las organizaciones de la sociedad civil, involucrando a todos los actores comprometidos e interesados, como por ejemplo las Municipalidades, Universidades, Partidos Políticos, Medios de comunicación, etc. El fin es lograr niveles crecientes de diálogo, gestión y evaluación social de las políticas públicas. Otros aspectos que el Estado debería promover son: la formación de los funcionarios públicos en una cultura de participación ciudadana; el trabajo de la administración en redes organizacionales; admitir la gestión directa de los ciudadanos en las políticas públicas; hacer pública y transparente la gestión; proveer recursos a la sociedad civil que puedan ser utilizados directamente, en la función contralora del Estado y aceptar traspasar parte de su poder, mediante la creación de espacios de participación directa.
Por último, al régimen democrático se le solicita generar un nuevo trato entre la sociedad civil y el Estado, que se traduzca en un diálogo proactivo entre ellos, que no necesariamente produce un conflicto entre la democracia representativa y la democracia participativa.
Experiencias de proyectos de ley sobre participación ciudadana
Al Congreso Nacional se han presentado para legislar, diversos proyectos de ley relacionados con la participación ciudadana. Ellos han tenido suerte diversa. Algunos han finalizado en ley, otros han sido archivados o retirados y un grupo aún esta en tramitación. Los objetivos de estas propuestas han sido modificar la Constitución Política de la República, leyes particulares o crear cuerpos normativos generales sobre la materia.
Los proyectos que no han prosperado son los siguientes:
Proyecto de reforma constitucional contemplando la consulta popular, con carácter vinculante. (Boletín 1669-07) Ingresado en 1995. Archivado.
Proyecto de reforma constitucional que incorpora la iniciativa popular como mecanismo de participación ciudadana. (Boletín 1696-07) Ingresado en 1995. Archivado.
Proyecto de reforma constitucional que establece normas de tramitación por parte de los órganos de la administración del Estado y regula los derechos ciudadanos. (Boletín 2243-07) Ingresado en 1998. Archivado.
Proyecto que modifica la Ley General de Urbanismo y Construcción y otras normas legales que se indican. (Boletín 2340-14) Ingresado en 1999. Retirado.
Proyecto que fortalece la institucionalidad regional. (Boletín 2599-07) Ingresado en 2000. Archivado.
Proyecto que garantiza la participación ciudadana en la denominación de los bienes nacionales de uso público. (Boletín 3127-12) Ingresado en 2002. Archivado.
Los siguientes proyectos de ley terminaron su tramitación legislativa y se han constituido en ley:
R Proyecto sobre bases del medio ambiente. (Boletín 808-12) Ley 19.300.
R Proyecto sobre financiamiento urbano compartido. (Boletín 2651-14) Ley 19.865.
R Proyecto que modifica DL 2763 de 1979, con la finalidad de establecer una nueva concepción de la autoridad sanitaria, distintas modalidades de gestión y fortalecer la participación ciudadana. (Boletín 2980-11) Ley 19.937.
Finalmente, en el Congreso Nacional se encuentran varios proyectos de, pendientes de tramitación, relacionados con la materia objeto de este Documento Base y ellos son los siguientes:
Ø Proyecto de reforma constitucional para crear iniciativa popular en la formulación de las leyes. (Boletín 2489-07) Cámara de Diputados. Primer Trámite Constitucional.
Ø Proyecto que modifica la Constitución Política de la República con el objeto de promover el desarrollo del principio de soberanía y la participación ciudadana. (Boletín 3084-07). Cámara de Diputados. Primer Trámite Constitucional.
Ø Proyecto sobre pesca deportiva. (Boletín 3424-21) Cámara de Diputados. Primer Trámite Constitucional.
Ø Proyecto que modifica la Ley General de Urbanismo y Construcción y otras normas legales que indica en materia de planificación urbanística (Boletín 3557-14) Senado. Primer Trámite Constitucional.
Ø Proyecto sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública. (Boletín 3562-06) Cámara de Diputados. Primer Trámite Constitucional.
Algunas conclusiones
De los antecedentes reseñados en el presente Documento Base, es posible concluir algunas de las siguientes ideas:
a. Tanto las organizaciones civiles como el Estado, en lo medular, concuerdan en el concepto y en las modalidades de la participación ciudadana en la gestión pública.
b. La participación ciudadana, es un concepto que implica deberes, obligaciones y, más aún, compromisos de parte de la sociedad civil y del Estado. En el caso de éste último, en términos tales que podría significarle entrega de poder decisorio directo a los ciudadanos.
c. Los ciudadanos pueden, mediante la participación, transformarse en actores protagónicos en el proceso de toma de decisiones en las políticas públicas. La participación ciudadana, no se agota en la información y la consulta, sino que apunta hasta la efectiva intervención en las decisiones y ejecución de las políticas.
d. Diversas iniciativas de ley sobre participación ciudadana, propuestas al Congreso Nacional, han prosperado, transformándose en leyes. Existen pendientes varios proyectos de ley sobre la materia. El más importante es el del Boletín 3562 que establece un estatuto general sobre la materia.
e. El Estado democrático puede constituirse en el articulador de la participación ciudadana y en motor de mayores niveles de democratización y gobernabilidad.
[1] Guido Williams Obreque. Coordinador Apoyo Agenda Legislativa. Biblioteca del Congreso Nacional (julio, 2005)
[2] Ministerio Secretaria General de la Presidencia. “Participación ciudadana en la gestión pública”. Marco Conceptual. Elaborado por Francisca Marquez (SUR Consultores); Andrea Sanhueza (Participa), Manuel de Ferrari (Participa) y los abogados del Ministerio (Rodrigo Gonzalez y María Cecilia Caceres).
[3] Mújica, Pedro. “La participación ciudadana en relación con la gestión pública.” Corporación Participa.
[4] Recabarren, Lorena y Aubry, Marcel. “Participación social y ciudadana.” Instituto Libertad. Vol. XVI.
[5] Viveros, Felipe. “La participación de la sociedad civil en acciones de interés publico.”
[6] Magendzo, Abraham. “Formación ciudadana y objetivos fundamentales transversales.”
[7] División de Organizaciones Sociales. “Guía de participación ciudadana”.
[8] ACCION. “Taller de análisis sobre el proyecto de ley de asociaciones y participación ciudadana.”
[9] Valdés, Teresa. “Sociedad Civil en Chile”.
posted by EDITOR at 4:07 p. m.
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