LA CALIDAD DE LA EDUCACION EN CHILE

MENSAJE DE S.E. LA PRESIDENTA
DE LA REPUBLICA CON EL QUE
INICIA UN PROYECTO DE REFORMA
CONSTITUCIONAL QUE ESTABLECE
COMO DEBER DEL ESTADO VELAR POR
LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN.
_______________________________
SANTIAGO, junio 6 de 2006
M E N S A J E Nº 137-354/
Honorable Cámara de Diputados:
Tengo el honor de someter a vuestra
consideración un proyecto de reforma
constitucional que establece la calidad de la
educación, modificando los artículos 19 Nº 10,
11 y artículo 20 de la Carta Fundamental.
I. ANTECEDENTES.
El 21 de mayo pasado, en mi cuenta al país
sobre el estado político y administrativo de la
nación ante el Congreso Pleno, di a conocer lo
que será la carta de navegación de mi Gobierno.
Ahí se fijaron cuatro grandes transformaciones.
En primer lugar, la reforma previsional.
Desde la niñez hasta la vejez necesitamos tener
una vida digna y decente. Existe una Comisión
trabajando y que va a entregar un informe.
Durante el segundo semestre de este año se
enviará un proyecto de ley al Parlamento.
En segundo lugar, planteé una mayor
innovación y apoyo al emprendimiento. No sólo
le debe ir bien a los grandes empresarios, sino
también a los medianos y a los
A S.E. EL
PRESIDENTE
DE LA H.
CAMARA DE
DIPUTADOS.
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microempresarios. Para ello apoyaremos con más
tecnología y asistencia a las personas que
llevan adelante proyectos que generen empleo.
En tercer lugar, está el desarrollo
armónico de las ciudades. En estos dieciséis
años de gobiernos de la Concertación, se han
construido un millón y medio de viviendas.
Seguiremos con los planes de construir más
casas, para que las familias que hoy día están
en campamentos o están allegados, puedan tener
soluciones para su problema habitacional. Pero
no queremos sólo construir casas. Queremos
construir barrios donde la gente viva en un
entorno agradable.
La cuarta transformación que señalé fue la
educación. Necesitamos ampliar la cantidad de
colegios, salas cunas y jardines infantiles. Y
mejorar la calidad de la educación.
En estos días, además, el país ha sido
testigo de la movilización de los estudiantes
secundarios. Ellos plantearon demandas que el
Gobierno calificó como justas y legítimas por
una educación de mayor calidad.
El Gobierno acogió con seriedad y
responsabilidad todas las demandas concretas y
contingentes. Por eso, el jueves pasado me
dirigí al país anunciando ciertas medidas. En
ellas me comprometí a mandar un proyecto de
reforma constitucional que consagra el derecho
de todo ciudadano a una educación de calidad.
Mediante el presente proyecto de reforma
constitucional honro este compromiso adquirido
ante el país y los estudiantes.
Como dije durante mi campaña, quiero que
la gente confíe en la palabra del Gobierno.
II. LOS HITOS EN MATERIA DE EDUCACIÓN.
Mejorar la educación de nuestro país ha
sido un desafío que ha comprometido a varias
generaciones y a muchos gobiernos. Esto no se
logra de golpe, sino que es el producto del
esfuerzo sistemático a lo largo del tiempo.
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Pero en ese objetivo han sido
determinantes ciertas decisiones.
1. La ley de enseñanza primaria.
El 24 de noviembre de 1860, se promulgó
la Ley Orgánica de la Enseñanza Primaria y
Normal. De acuerdo a esta ley, el Estado debía
dar instrucción primaria gratuita a todos los
que estuvieran en condición de recibirla. En
todo departamento debía existir una escuela de
niños y otra de niñas, por cada dos mil
habitantes. En cada escuela cabecera de
departamento debía funcionar una escuela
superior de hombres y otra de mujeres. Las
escuelas se dividían en elementales y
superiores. En las primeras, se enseñaba
lectura, escritura, aritmética, etc. En las
superiores, debía enseñarse además de los
ramos recién señalados, gramática, aritmética,
geografía, historia de Chile.
Por esa fecha, asistían a la enseñanza
primaria alrededor de cincuenta mil personas
en todo el país. Las escuelas públicas apenas
superaban las 600 y las privadas llegaban a
las 400.
2. La obligatoriedad de la enseñanza básica.
El 26 de agosto de 1920, se dictó la ley
que estableció la obligatoriedad de la
enseñanza primaria. La ley establecía
escuetamente que “la educación primaria es
obligatoria”. También que la obligación
escolar duraba cuatro años y se extendía desde
los siete a los trece años, correspondiendo a
los padres la responsabilidad por el
incumplimiento.
Esta ley permitió incrementar la cantidad
de alumnos que asistían a la enseñanza básica
y los establecimientos que los atendían. En
1940 el alumnado total que asistía a las
escuelas primarias apenas superaba el medio
millón; en 1950 había crecido a 642 mil
alumnos. En 1960, la cifra ya superaba el
millón. En 1970, dos millones de alumnos
asistían a la enseñanza básica. En la
actualidad, la cifra se acerca a los 2,5
millones.
En 1970 la cobertura de atención para la
enseñanza básica era del 93%. El año 1990, era
4
del 94%; para el año 2000, era del 97%. Y para
el 2003, del 99,4%.
Para el año 2004, la educación básica
municipal básica cubre 1 millón 200 mil
alumnos; el sector particular subvencionado a
919 mil; el particular pagado, a 162 mil; y
las corporaciones a 184.
Junto con aumentar la cobertura, nuestro
país disminuyó progresivamente el
analfabetismo. En 1960, la tasa de
analfabetismo era del 16,4% de la población.
En 1970, esa cifra disminuyó a 11,1%. En 1982,
era del 8,8%. En 1992 era del 5,7%. Para el
2003, era de apenas el 4%.
3. La obligatoriedad de la enseñanza media.
Sin embargo, la enseñanza media o
secundaria creció lentamente. En 1915 había 86
liceos fiscales, con 27 mil alumnos
matriculados en todo el país. En 1950 el
número de liceos había crecido a 100 y los
alumnos a 74 mil. Para 1960, el total de
alumnos matriculados en enseñanza media era de
229 mil. Esta cifra creció a 308 mil diez años
después. En 1980, ascendía a 541 mil; en 1990
a 719 mil y el año 2000 a 822 mil.
En 1970, la cobertura de atención para la
enseñanza media era del 50%. En 1980, creció
al 65%. En 1990, era del 77%. Para el año 2000
era del 83%. Y para el años 2003, el 92,6%.
Para el año 2004, el sector municipal
atendía a 451 mil alumnos de la enseñanza
media; el particular subvencionado a 405 mil;
el particular pagado a 80 mil y las
corporaciones a 51 mil.
Por eso, en agosto del 2002, al cumplirse
el octogésimo segundo aniversario de la Ley de
Educación Primaria Obligatoria, se envió al
Congreso una reforma constitucional que agregó
a la obligatoriedad, la gratuidad para la
educación media. Esta se tradujo en la ley Nº
19.876.
4. La promoción de la enseñanza parvularia.
Pero un sector sigue estando rezagado. Es
el de la educación preescolar. En 1960 sólo 27
mil niños asistían a establecimientos que
atienden a estos menores. La cifra creció a 58
5
mil en 1970; a 127 mil en 1980; a 220 mil en
1990 y a 277 mil el año 2000. Mientras la
cobertura educacional para la enseñanza básica
es hoy del 99% y la educación media es del
92%, la educación preescolar tiene una
cobertura de apenas un 35,1 %.
De ahí que el año 1999, se reformó la
Constitución, mediante la ley Nº 19.364, que
estableció como deber del Estado promover la
educación parvularia.
Así como el aumento de la cobertura de la
enseñanza básica permitió disminuir la tasa de
analfabetismo, el aumento de la cobertura de
la enseñanza preescolar tiene que ver con dos
importantes desafíos.
En primer lugar, estudios empíricos han
demostrado la efectividad de la estimulación
cognitiva temprana para producir un impacto
significativo en la madurez escolar en los
niños. Los hallazgos en el campo de las
neurociencias revelan que en los primeros años
de vida, el cerebro requiere de experiencias
de calidad para desarrollarse plenamente. Para
decirlo mas claramente: a los dos años, se
forma ¾ partes de la red neuronal que va a
sostener todo el aprendizaje en el ser humano.
De ahí que la educación preescolar es
fundamental por su incidencia en los
aprendizajes futuros. Por ejemplo, permite un
mejor rendimiento escolar en la educación
básica. De acuerdo a los datos del SIMCE del
año 2000, aquellos niños y niñas que tuvieron
una año de educación parvularia, tuvieron
mejores resultados que los que no habían
asistido y, a al vez, los que asistieron dos
años, tenían mejores resultados.
En segundo lugar, la cobertura de la
enseñanza preescolar está en estricta relación
con la igualdad de oportunidades en el país.
Por una parte, porque las cifras indican
que los niños con mayores ingresos asisten más
a los establecimientos prebásicos. En
contraste, la marcada diferencia de cobertura
entre los niños con más y los con menos
ingresos en la educación parvularia, no se
observa en la enseñanza básica. Allí es más
pareja y elevada.
La otra modalidad de impacto en la
igualdad que genera el déficit en la cobertura
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de la educación prebásica, es el empleo. La
educación preescolar constituye un importante
mecanismo de ayuda a las madres que quieren
trabajar y que no tienen quien cuide a sus
hijos. La ampliación en la cobertura de la
enseñanza parvularia permite mejorar los
ingresos del hogar y aliviar las condiciones
de pobreza. Tal situación ha sido constatada
por la autoridad.
III. LA CALIDAD, UN NUEVO DESAFÍO.
La enseñanza básica y la enseñanza media
se acercan a coberturas de cerca del 100%.
Desde 1990, además, el gasto público en
educación se ha triplicado en términos reales,
pasando del 2,4% del PIB en 1990, a 3,8% en el
2003. El gasto del gobierno central implica que
el 61% de sus egresos va a subvención, el 17% a
administración general y el 11% a educación
superior.
Sin embargo, la gente demanda mejor
calidad en la educación.
Algunos esfuerzos se han orientado en este
sentido. Por ejemplo, el aumento de la jornada
apunta en esta dirección. También las
mediciones periódicas y nacionales, como el
Simce. La evaluación docente es otro
instrumento en esta línea.
Además, se ha estrechado el margen para
las discriminaciones. Por ejemplo, no se puede
expulsar a una estudiante embarazada; la
selección de alumnos debe ser mediante
procedimientos transparentes; un 15% de los
alumnos de establecimientos subvencionados debe
presentar condiciones de vulnerabilidad socioeconómica
.
Asimismo, se ha potenciado el rol del
director de los establecimientos, por dos vías.
Por una parte, estableciendo el concurso para
que pueda asumir el cargo. Por la otra,
asignándole un rol gerencial del
establecimiento.
El pasado 1 de junio anuncié el aumento en
medio millón de los almuerzos que reciben
nuestros niños. También un programa
extraordinaria de infraestructura en 520
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colegios en todo Chile para mejorar casinos,
baños y otras cosas y reponer el mobiliario en
1200 establecimientos.
En el Congreso se tramita el proyecto que
permite aumentar el monto de la subvención para
los establecimientos que atiendan a niños con
dificultades. En materia de educación superior,
también ya termina su tramitación el proyecto
que permite la acreditación de las
universidades.
Pero esto aún es insuficiente, pues se
necesita un marco jurídico, que partiendo por
la Constitución, asigne obligaciones y
responsabilidades a todos los actores del
sistema. No queremos que este proceso de
reformas destinado a mejorar la calidad, sea
permanentemente obstruido por cuestionamientos
de constitucionalidad, como ha sucedido con la
reciente ley que ampliaba la Jornada Escolar
Completa, con la que establecía la
concursabilidad de los directores, y con el
reglamento que abordaba el cumplimiento de
ciertos requisitos para el reconocimiento
oficial de los establecimientos para
parvularios.
Eso es lo que desata esta reforma
constitucional.
IV. EL DERECHO A LA EDUCACIÓN.
Nuestra Constitución asegura, en su
artículo 19 Nº 10, el derecho a la educación.
Este es el derecho de acceder al saber, a
la instrucción y a la formación necesaria en
las distintas etapas de la vida, para que la
persona pueda lograr su desarrollo y ser útil a
la sociedad. Es el derecho de acceder al
sistema educativo, o sea, a beneficiarse de las
instituciones de enseñanza de todos los
niveles.
El derecho a la educación es un título
subjetivo para reclamar un servicio
determinado. Se trata de un derecho de
prestación específico, para acceder a las
enseñanzas formales o regladas. Eso implica que
el Estado, directamente, o a través de
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privados, tenga los establecimientos donde las
personas puedan hacer efectivo este derecho.
El derecho a la educación es un
instrumento de legitimación democrática del
Estado. En efecto, el ciudadano es aquel
individuo que participa en condiciones de
igualdad en la formación de la voluntad
general. Para que pueda participar de esa
manera, resulta imprescindible que disponga de
la información suficiente para que su formación
de voluntad sea autónoma, es decir, no esté
subordinada a una voluntad ajena. Dicha
autonomía es posible con base en la información
y con la capacidad para interpretarla
personalmente. La preparación intelectual
adecuada para ordenar la información que se
recibe es un elemento indispensable en el
proceso de formación de dicha voluntad. Desde
esta perspectiva, es una condición sine qua non
para que los derechos políticos puedan
ejercerse real y efectivamente. Si la soberanía
es de origen divino, no hay derecho a la
educación. Si la soberanía es de origen
popular, no puede no haberlo.
Pero el resultado de ese derecho no puede
ser ejercido por el individuo autónomamente,
sino que exige la acción de los poderes del
Estado, que han de crear las condiciones para
que el derecho pueda ejercerse de manera real y
efectiva.
De ahí que el derecho a la educación sea
también un derecho social, pues obliga al
Estado a otorgar a cada individuo la
posibilidad de alcanzar el mejor desarrollo de
sus aptitudes físicas e intelectuales y, en
definitiva, de su personalidad. Como se ha
señalado, es el derecho que cada uno tiene para
encontrar en la comunidad en que vive los
medios para llegar a ser un hombre de bien y
útil para la sociedad e implica, por lo mismo,
una prestación de la comunidad en su conjunto
respecto del individuo. No es un derecho de
libertad, no es un derecho individual, sino que
es un derecho esencialmente social, y por eso
son, desde un comienzo, totalmente distintos
con la libertad de enseñanza.
La libertad de enseñanza es un derecho
individual. Es una proyección de la libertad
ideológica y de expresión del pensamiento.
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Implica, de una parte, el derecho a crear
instituciones educativas y, de otra, el derecho
de quienes lleven a cabo personalmente la
función de enseñar, a desarrollarla con
libertad. De esta libertad nace el derecho de
los padres de escoger el establecimiento de
enseñanza para sus hijos.
La libertad de enseñanza tiene tres
manifestaciones. En primer lugar, el derecho de
abrir y mantener establecimientos de enseñanza.
En segundo lugar, el derecho de los padres para
elegir el maestro de sus hijos, dentro de las
opiniones materiales y doctrinarias que les
brinda la enseñanza estatal y particular.
Finalmente, la libertad de cátedra, que es la
facultad del maestro para desarrollar las
materias de un curso desde el punto de vista
doctrinario o simplemente personal que estime
conveniente.
V. CONTENIDO DE LA REFORMA.
La reforma constitucional que sometemos a
vuestra consideración tiene los siguientes
propósitos.
1. Nuevos deberes del Estado.
El derecho a la educación implica ciertos
deberes para el Estado. Estos deberes no son
iguales. En unos, el Estado debe “proteger”; en
otros debe “promover”, “fomentar”, “financiar”,
“estimular”, “incrementar”.
Específicamente, se le asigna, en primer
lugar, el de proteger especialmente el derecho
preferente que tienen los padres de educar a
sus hijos. En segundo lugar, tiene el deber de
promover la educación parvularia. En tercer
lugar, tiene el deber de financiar un sistema
gratuito para la educación básica y media
obligatoria. En cuarto lugar, al Estado le
corresponde fomentar el desarrollo de la
educación en todos sus niveles. Enseguida, le
corresponde estimular la investigación
científica y tecnológica y la creación
artística. Finalmente, al Estado le corresponde
proteger e incrementar el patrimonio cultural
de la nación.
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En ninguno de estos deberes, sin embargo,
se establece que el Estado deba velar por la
calidad de la educación.
De ahí que la reforma proponga incorporar
dos nuevos deberes para el Estado, a propósito
del derecho a la educación.
Por una parte, el de resguardar este
derecho. Esto implica que el Estado asume un
deber cautelar o de precaución, a fin de que
este derecho pueda materializarse. No se
trata, por tanto, de un deber de protagonismo,
sino de una facultad de regulación.
Por la otra, se establece el deber del
Estado de velar por la calidad de la
educación.
Este deber se traduce en la obligación
del Estado de observar y cuidar atentamente
que la educación que se imparta en cualquier
nivel cumpla ciertos estándares mínimos, que
permitan obtener superioridad o excelencia.
Ambos nuevos deberes permitirán que el
Estado pueda establecer a través de normas
jurídicas, de convenios, de la fiscalización,
que el derecho a la educación se cumpla en
óptimos niveles.
Consecuente con ello, la reforma agrega,
en el artículo 19 Nº 11 que la ley determine
los mecanismos básicos para asegurar la
calidad de la educación.
Se trata de una convocatoria al
legislador común, no al legislador orgánico.
Este debe abordar sólo algunos aspectos.
Además, la ley de subvenciones, que es una ley
común, es aquella en que deberían establecerse
estos mecanismos, en su gran mayoría.
Dicha convocatoria es para que la ley
establezca los “mecanismos básicos”. Será el
legislador el que los diseñe, libremente. Pero
deben apuntar al establecimiento de
instrumentos objetivos de medición.
A fin de evitar una petrificación o una
obsolescencia normativa, la reforma establece
que la ley sólo disponga la consagración de
aquellos instrumentos “básicos”, o sea, sólo
los más fundamentales o esenciales, que puedan
permanecer en el tiempo.
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El objetivo de estos mecanismos es
“asegurar” la calidad de la educación. Es
decir, preservar o resguardar que ello se
logre.
2. Regulación de la libertad de enseñanza.
En la actualidad la Constitución establece
la posibilidad de abrir, organizar y mantener
establecimientos educacionales.
Para el Tribunal Constitucional el derecho
de “abrir” establecimientos equivale a “crear o
formar establecimientos educacionales de
cualquier nivel, de acuerdo con el ideario del
proyecto educativo de los fundadores
respectivos”. El derecho de organizarlos, por
su parte, equivale a “determinar, los
fundadores o quienes les sigan, las
características del establecimiento en nexo con
sus finalidades u objetivos y métodos para
lograrlos; rasgos típicos de la docencia y de
los profesionales que la lleven a cabo; régimen
de dirección, administración y responsabilidad;
reglas pertinentes al orden y disciplina en la
convivencia interna; sistema financiero o
vínculos con otras instituciones”. Por último,
la libertad de enseñanza incluye la facultad de
“mantener, esto es, conservar o sostener el
establecimiento en el tiempo, modificando su
organización o, en última instancia, cerrarlo o
transferirlo a terceros”.
Sin embargo, el Tribunal ha entendido que
la libertad de enseñanza equivale a autonomía.
Para el Tribunal, “la libertad de
enseñanza supone el respeto y protección de la
plena autonomía, garantizada por la
Constitución en favor del fundador o sostenedor
del establecimiento respectivo, para la
consecución de su proyecto educativo, en los
ámbitos docente, administrativo y económico,
porque sin gozar de certeza jurídica en el
cumplimiento de tales supuestos esenciales
tampoco es realmente posible afirmar que existe
aquella libertad”. “Obviamente, es derecho del
titular ejercer libremente las tres facultades
descritas, esto es, hacerlo sin injerencias o
intromisiones lesivas para el núcleo esencial
de tal atributo fundamental asegurado por el
Código Político”. “Tal principio, de autonomía
de la asociación correlativo a la
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subsidiariedad estatal, es de aplicación
amplia, cubriendo, entre muchos otros, a los
establecimientos privados o particulares de
enseñanza, sean o no subvencionados. Con dicha
capacidad de regirse por sí mismos en lo
docente o pedagógico, administrativo y
económico, los establecimientos aludidos quedan
habilitados por la Constitución para ejercer
plenamente la libertad de enseñanza, sin
intervención o injerencia indebida del Estado
ni de terceros, los cuales son, en tal sentido,
ajenos a ellos”.
Sin embargo, el Tribunal ha agregado que
“la libertad de enseñanza que el Poder
Constituyente consagra, asegura y propugna es
vulnerada cuando se la subordina, directa o
indirectamente, al reconocimiento oficial por
el Estado o al otorgamiento de aquel beneficio
pecuniario al que tienen derecho los
establecimientos particulares
correspondientes”.
De ahí que haya objetado, por ejemplo, la
acreditación de directores. Ahí consideró que
“las dos normas referidas y en trámite de
formación pugnan sustantivamente con el derecho
reconocido a los establecimientos municipales
de enseñanza, porque les exigen someterse al
proceso de acreditación, imperativo cuyo
acatamiento impide, en la forma concebida en el
proyecto, elegir y designar a quienes se
consideren profesionales idóneos para servir la
dirección de esos establecimientos, aunque no
se hayan sometido al proceso referido”.
La misma visión de la libertad de
enseñanza, como una autonomía que no admite
regulación, la sostuvo el Tribunal con ocasión
de una regulación reglamentaria, impugnada ante
el Tribunal, en que el SEREMI de Educación
tenía que verificar el cumplimiento de ciertos
requisitos antes de otorgar el reconocimiento
oficial para establecimientos de enseñanza
parvularia. Ahí sostuvo que “la obtención del
reconocimiento oficial de los establecimientos
educacionales de todo nivel, que cumplan los
requisitos establecidos en la Ley Orgánica
Constitucional respectiva, es un derecho
garantizado por la Constitución, del que son
titulares todos los establecimientos
educacionales, sin distinción, y el cual debe
ser siempre respetado y amparado”.
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La Ley Orgánica Constitucional de
Enseñanza, no obstante, establece una serie de
regulaciones para el ejercicio de esta
libertad.
En primer lugar, las regulaciones se
centran en el derecho a abrir establecimientos
educacionales. Por mandato de la Constitución,
esta LOC debe “establecer los requisitos para
el reconocimiento oficial de los
establecimientos educacionales de todo nivel”.
Pues bien, la LOCE regula dicho
reconocimiento. En lo que aquí interesa, por
una parte, regula a los establecimientos que
impartan enseñanza en los niveles parvularios,
básico y medio. Para tal efecto, exige una
serie de condiciones que lista. Entre otras, la
de tener un sostenedor, ceñirse a planes y
programas de estudio, poseer personal docente
idóneo, funcionar en un local adecuado y
disponer de mobiliario, elementos de enseñanza
y material didáctico. El reconocimiento oficial
se realiza por una resolución del Secretario
Regional Ministerial de Educación. Por la otra,
la LOCE regula el reconocimiento oficial para
las universidades. Estas deben constituirse por
escritura pública o por instrumento privado
reducido a escritura pública; deben hacerlo
como corporaciones de derecho privado, sin
fines de lucro; también deben registrarse ante
el Ministerio de Educación, lo que les da su
personalidad jurídica y acreditarse. Esta
comprende la aprobación del proyecto
institucional y el proceso que permite evaluar
el avance y concreción de los objetivos de la
nueva entidad.
De este modo, no basta la sola intención
de los interesados para operar impartiendo
educación en cualquiera de los niveles, pues se
exige un reconocimiento oficial.
En segundo lugar, las regulaciones se
centran en la organización de los
establecimientos. Entre otros aspectos, la LOCE
regula la revocación del reconocimiento oficial
si se pierden los requisitos para ello. También
exige, como ya señalamos, el que las
universidades se organicen bajo la modalidad de
corporaciones de derecho privado sin fines de
lucro.
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En tercer lugar, las regulaciones se
centran en el funcionamiento o mantención del
establecimiento. Respecto de los
establecimientos no universitarios, la LOCE
exige contenidos mínimos obligatorios e
instrumentos de evaluación definidos por el
Ministerio de Educación. Incluso los
establecimientos de enseñanza media no pueden
otorgar licencias de este nivel educacional,
pues eso corresponde al Ministerio de
Educación.
De este modo, la libertad de enseñanza no
está ajena a la configuración y limitación
legal. Ella es concebida por el constituyente y
el legislador orgánico como estructuralmente
limitada. En todo su ciclo de desarrollo –al
abrir, al organizar y al mantener un
establecimiento- debe cumplir condiciones,
requisitos, cargas, etc.
Ello no tiene otra explicación que no sea
ser la contraparte del derecho a la educación.
De ahí que la reforma que proponemos
establezca que la libertad de abrir, organizar,
y mantener establecimientos educacionales se
haga “en conformidad a la ley”.
Consideramos que la libertad de enseñanza
no puede quedar al margen de la configuración
legal. En un Estado democrático, al legislador
le corresponde configurar los derechos
fundamentales. El principio de representación
democrática de los ciudadanos en el Parlamento,
habilita a éstos a que normen el ejercicio de
los derechos fundamentales.
Dicha convocatoria al legislador no es una
excepción en nuestro sistema. Por ejemplo, sólo
la ley puede establecer el modo de adquirir la
propiedad, de usar, gozar y disponer de ella;
el derecho de desarrollar una actividad
económica debe efectuarse “respetando las
normas legales que la regulan”. Por lo mismo,
no estamos tratando de modo diferenciado a la
libertad de enseñanza respecto de los demás
derechos, ni siendo innovativos en relación a
la forma en que la Constitución convoca al
legislador.
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3. Ampliación del recurso de protección.
El tercer propósito de la reforma es
establecer la procedencia del recurso de
protección para el derecho a la educación.
Como se sabe, el recurso de protección es
un mecanismo que se hace efectivo ante las
cortes de apelaciones. A través de él se busca
que este tribunal restablezca el imperio del
derecho y de una protección a aquella persona
que ha sido amenazada, privada o perturbada en
el ejercicio legítimo de ciertos derechos
constitucionales.
La Constitución no establece este
mecanismo de amparo jurisdiccional para todos
los derechos que consagran el artículo 19.
Quedan fuera de su órbita aquellos derechos que
podríamos denominar sociales, en contraposición
a los derechos de libertad. En estos últimos
hay una delimitación negativa del ámbito de
actuación de un individuo, pues impone una
actitud de abstención por parte de otro sujeto,
que generalmente es el Estado o el poder
público. En esta categoría se encuentra la
inviolabilidad del domicilio, la libertad de
expresión el derecho de reunión, de asociación,
etc.
Los derechos sociales, en cambio, son
aquellos que se traducen en una prestación.
Implican una actitud activa del poder público
que debe llevar a cabo las acciones oportunas
para hacerlos efectivos.
La Constitución excluye del recurso de
protección al derecho a la protección de la
salud, el derecho a la seguridad social, el
derecho a la educación.
Con la presente reforma incorporamos entre
los derechos que pueden ser amparados por el
recurso de protección al derecho a la
educación.
Pero lo hacemos siguiendo las estrictas
condiciones que se establecen para el derecho a
vivir en un medio libre de contaminación.
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Este derecho se asemeja al derecho a la
educación porque tiene una doble cara. Por una
parte, es un derecho; y por lo mismo hay
titulares que pueden demandarlo. Por la otra,
hay deberes que cumplir por parte del Estado.
Tratándose de vivir en un medio libre de
contaminación, la Constitución establece que
“es deber del Estado velar para que este
derecho no sea afectado y tutelar la
preservación de la naturaleza”.
En tal sentido, se aparta de los
requisitos comunes al resto de los derechos.
Para estos se exige una acción u omisión,
arbitrariedad o ilegalidad, y amenaza,
privación o perturbación del derecho.
Para la procedencia del recurso en el
derecho a la educación, se mantiene la
exigencia de acción u omisión y la vulneración
del derecho.
Pero se restringe en los siguientes
sentidos.
En primer lugar, es necesario que exista
“un” acto u omisión. Con ello se busca, por
una parte, subrayar que se reclama por
actividad o inactividad específica o
singularizada. Así, si se reclama por falta de
fomento o de estímulo, esas conductas omisivas
no tienen la particularidad que se exige. Por
la otra, que este acto u omisión sea propio
del órgano o persona recurrida. Ello es
particularmente sensible con ocasión del
derecho a la educación, pues consagra deberes
para el Estado. Pero la mayoría de ellos son
atribuibles a decisiones que no son
administrativas, sino que legislativas. Y
estas no son amparables por el recurso de
protección.
En segundo lugar, es necesario que exista
siempre ilegalidad. Es decir, una
contravención expresa al ordenamiento
jurídico. Se excluye la arbitrariedad como
causal que lo hace procedente. Debe existir
siempre una conducta antinormativa del Estado,
de sus organismos o de un particular.
En tercer lugar, se restringe porque es
necesario que exista una relación de
causalidad clara entre la acción u omisión y
la vulneración del derecho. En este sentido va
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el uso de la expresión “imputable”, que la
reforma emplea. Ello implica que en el
análisis de la Corte se deben considerar todas
aquellas circunstancias de la víctima,
terceros o de la naturaleza que puedan afectar
la responsabilidad por la ilegalidad que se
sostiene. Para el Estado ello implica, además,
que la acción u omisión debe estar dentro de
la competencia que la ley asigna al órgano
respectivo para que ésta le sea imputable.
En cuarto lugar, es necesario que la
acción u omisión sea imputable “a una
autoridad o persona determinada”. Con ello se
busca evitar reclamaciones genéricas, que
atribuyan conductas antinormativas al
“Estado”, a la “administración”, a los
“particulares”. El acto que agravia los
derechos debe ser imputado a un sujeto
específico.
Estamos conscientes que con esta reforma
estamos dando un paso gigante en protección de
derechos. Queremos partir por el derecho a la
educación, y no por los demás derechos
sociales que la Constitución establece, porque
hay aquí una demanda ciudadana, que es
necesario atender.
Creemos que una serie de recursos que hoy
día se fundan en la vulneración de otros
derechos constitucionales, pasarán a invocar
el derecho de la educación. Hoy, por ejemplo,
si un niño es expulsado de un colegio, se
alega vulneración del derecho de propiedad o
desigualdad de trato. Con la reforma, bastará
que alegue la vulneración de su derecho a la
educación.
También consideramos que no se podrá
reclamar de ciertas omisiones del Estado. Si
el Estado no ha dictado una ley, o no ha
establecido los fondos suficientes para cubrir
ciertas prestaciones, o para estimular ciertas
actividades, eso no es propio de corregirse
por medio del recurso de protección.
También confiamos en que las cortes
administrarán con prudencia esta nueva
facultad. No creemos que estemos dando
atribuciones para que se instale el “gobierno
de los jueces”, o que los tribunales adquieran
el poder de establecer políticas públicas,
pues eso le corresponde definirlo, en nuestro
sistema, al Gobierno de turno o al legislador.
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Estamos dando atribuciones para que los
jueces resuelvan vulneraciones específicas a
un derecho, realizadas por una determinada
acción u omisión proveniente de una autoridad
o particular singular.
VI. PALABRAS FINALES.
Con la presente reforma, mi Gobierno está
dando cumplimiento a un compromiso adquirido
ante el país y los estudiantes secundarios.
Dicha reforma se enmarca en uno de los cuatro
ejes del Gobierno definidos el pasado 21 de
mayo.
Esta reforma busca insertarse en todas
aquellas que la precedieron y que constituyeron
un hito para mejorar la educación de nuestros
niños. Estas buscaron aumentar la cobertura de
la educación. Hoy queremos dar un paso más y
establecer como objetivo mejorar la calidad de
la educación.
En consecuencia, tengo el honor de
someter a vuestra consideración, el siguiente
PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL:
Artículo único.- Modifícase la Constitución Política de la
República en el siguiente sentido.
1) Reemplázase el inciso cuarto del artículo 19
Nº 10, por el siguiente:
“Corresponderá al Estado, asimismo,
resguardar el derecho a la educación, fomentar el desarrollo de
la educación en todos sus niveles; velar por la calidad de ésta;
estimular la investigación científica y tecnológica, la creación
artística y la protección e incremento del patrimonio cultural de
la Nación.”.
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2) Modifícase el artículo 19 Nº 11 de la
siguiente manera:
a) Agrégase en el inciso primero del
artículo 19 Nº 11, después de la expresión “establecimientos
educacionales”, precedida de una coma (,), la expresión “en
conformidad a la ley”.
b) Agrégase el siguiente inciso final:
“La ley determinará los mecanismos básicos
para asegurar la calidad de la educación.”.
3) Reemplázase el inciso segundo del artículo
20, por el siguiente:
20
“Procederá, también, el recurso de protección
en el caso del Nº 8º y del número 10 del artículo 19, cuando el
derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación o el
derecho a la educación sea afectado por un acto u omisión ilegal
imputable a una autoridad o persona determinada.”.
Dios guarde a V.E.,
MICHELLE BACHELET JERIA
Presidenta de la República
MARTIN ZILIC HREPIC
Ministro de Educación
PAULINA VELOSO VALENZUELA
Ministra Secretaria General de la Presidencia